智东西（公众号：zhidxcom）
文| 四月

导语：最近一个月内，国内无人机乱闯多地机场的“黑飞”事件挑起公众敏感的安全神经。昨晚，受到该事件的影响方、民用无人机代表大疆姗姗来迟的应对措施再次激起业内热议。究其类似事件的症结，企业、监管机构、公众等多方的利益牵连与信息不对称性成为关键。

一、导火索：无人机频频在机场“黑飞”

无人机“黑飞”并非新鲜事，但春节前后相关事件频发，对多地的民航交通造成扰乱，让这一话题迅速发酵，公众舆论和恐慌席卷而来。

1月15日，一条由大疆无人机Mavic型号跟拍民航客机的视频在社交媒体被广泛传播。

视频中一架民航客机正在降落，无人机近距离跟拍其降落过程约10分钟，包含了多架途经的客运飞机。据业内人士估计，视频航拍高度约为450米，距离客机约数百米。事件案发地为杭州萧山机场，当事人袁姓男子后接受警方调查。

在随后的一个月时间内，四川绵阳机场、深圳机场、昆明长水机场等地陆续发生无人机靠近民航客机事件，不仅对人机安全造成极大的威胁，更导致多地航班延误与滞留。

据昆明长水国际机场官方表示，其中最严重的一起无人机事件中，无人机距离空中客机仅50-70米。事态威胁程度较最初的“杭州机场”进一步升级，50-70米已近似于普通民航客机单个翼展长度。

无人机靠近民航客机将造成巨大安全隐患绝非危言耸听。下面一组数据能更直观地说明问题：一只9两重的小鸟撞在时速为80公里的飞机上，会产生153公斤的冲击力，而一只7公斤的大鸟撞在时速为960公里的飞机上，将产生将达144吨的冲击力。

在过大的相对速度下，两物相撞将产生巨大的冲击力。民航客机在飞行过程中连不足斤重的小鸟都避之不及，更不要谈与刻意靠近无人机相撞的后果，机毁人亡不堪设想。

二、警钟之后——收紧的管制政策

面对上述事件的造成的负面影响，相关方很快回应了一系列“亡羊补牢”的措施。而在此之前，由于目前法律上对违规操控无人机行为上缺少明确的惩罚规定，无人机“黑飞”仍属于灰色地带。

1月16日，公安部官网发布《治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》向社会公开征求意见，为期一个月。现行《治安管理处罚法》并未对无人机等航空器材作出规定，而此次征求意见稿则在第四十六条特别增加规定称，违反国家规定，在低空飞行无人机、动力伞、三角翼等通用航空器、航空运动器材，或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体的，处五日以上十日以下拘留;情节较重的，处十日以上十五日以下拘留。

对于管控无人机飞行的法规最早要追溯到2009年以来陆续颁布的《民用无人机空中交通管理规定》、《民用无人机适航管理工作会议纪要》、《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》、《低空域使用管理规定》等规定。不过从配套措施的名称看来，“规定”、“纪要”等强制性和作用效力并不明显。

在可查证的资料中，《民用航空法》、《民用机场管理条例》针对机场净空区的“其他升空物体”的规定倒是可以将“无人机”涵盖。其中《民用航空法》第58条规定，禁止在依法划定的民用机场范围内和按照国家规定划定的机场净空保护区域内从事包括“饲养、放飞影响飞行安全的鸟类动物和其他物体”在内的活动。

三、“禁飞区”并非政府划定

谈及无人机管制政策，有两个很重要的基本概念需要明确——“禁飞区”和“净空区”。

1）禁飞区在很多情况下由无人机公司自行设定，无人机公司能够在设定范围内（例如机场附近、敏感地带）禁止无人机起飞，通常采用地理围栏技术。除一般情况外，在特定活动期间，如重大赛事或会议，无人机公司需要配合政府在一定时期内增设禁飞区。

在实际情况中，禁飞区的设置也不完全由无人机厂商意愿决定。比如在北京，六环地区以内就完全被划为禁飞区。但在我国其他城市，禁飞区政策较为开放和宽松。除机场和敏感地带，民众在大多数地区都能操控小型无人机。

2）净空区则由监管部门划定。比如在机场附近，净空区的设置意在保证在飞机的起飞和降落的低高度飞行时不能有地面的障碍物来妨碍导航和飞行。

参考多地《关于禁止在机场净空保护区内放飞无人机的通告》内容，通常将民用机场净空区定义为：距机场跑道中心线两侧各10km、跑道端外20km以内的区域。

四、看似被用户“坑”了的厂商

对比各地政府对于“机场净空保护区”的定义，无人机厂商自行设定的“禁飞区”范围相对较窄。以杭州萧山机场为例，大疆内置的禁飞区为：机场中央为圆心，半径大约5公里的一个圆。在此范围内无人机自动无法飞行。飞行高度最高为500米。

业内人士分析，“按理说，五公里已经比较保守”。以厂商和部分玩家的角度来看，是否遵守相关法律政策属于个人意志事件，无人机厂商没有义务承担用户违规违法责任，“大疆是被缺乏法律意识的玩家坑了”。

“像是酒驾与车无关，无人机黑飞也不能将责任归咎为厂商”，看似合理。但厂商自定义禁飞区面积与区域时是否过窄和足够规范？近期频发的“无人机靠近客机”事件让我们难以对这个问题回避和置之不理。

首先需要指出的客观原因，包括机场在内的，监狱、军事基地等涉密单位，理论上均不允许民用无人机飞越。但另一方面，这些信息往往是商业组织掌握不了。而且，在由于涉及到的有关单位过多，各种数据信息沟通工作比想象中复杂。

其次，在厂商的主观层面上，还包含了商业诉求的牵制。厂商自行划定禁飞区，为飞行权限和空域管制留出了弹性空间。

1）一方面，厂商将禁飞区划得过于严苛，意味着购买该机型的用户可操控的飞行范围进一步受限。比如某地因过于严苛的“禁飞”设定，已经在某种程度上限制了该地的无人机市场。

2）另一方面，禁飞区的冗余设定让个别“作死”用户钻空子而酿成社会危害事件，却是得不偿失，可能给厂商的品牌形象和公众信任度带来负面影响。

在事件进一步调查和分析中，禁飞区的不合理设置问题也得以显现。

无人机后台系统自设定的“禁飞区”通常为以某中心点确定半径范围内的圆形区域。但在机场附近，民航飞行的特点是飞机在距离跑道还有相当距离的地方就要下降到无人机可以飞到的500米高度。此时，飞机与机场中央距离常常大于5公里，杭州萧山机场事件就属于这个情况，跟踪航拍的高度完全处于无人机升限之内。

从理论上讲，应该根据民航飞行的特点来调整禁飞区设置，在圆周基础上增加两个跑道入口扇形区域。但在实际操作层面上，禁飞区的设定还需要相关地图数据，“国家机构与企业分享具有一定敏感性的数据并不容易。这不仅需要双方在主观上有强大意愿，还要处理很多流程上的问题”，业内人士分析。

在大疆给出的应对措施中指出，将会增设“ 禁飞/限飞区域”，包括：

1）机场每条跑道两端的中点为圆心、半径最高4.5公里，各划定一个圆形区域，两个圆及两圆之间组成的近似椭圆范围（详见附图）我们将其设定为禁飞区域。无人机在禁飞区内是无法起飞的，从外部闯入禁飞区的无人机则会立即自动下降至地面。

2）从半径为4.5公里的禁飞区边缘再向外延伸2.5公里划圆、外加跑道两端15公里延长线，设定为限飞区。无人机在限飞区内飞行，其飞行高度是受到强制限制的。

在智东西与大疆方面进一步沟通中，了解到禁飞和限飞区域的划设数值主要参考了被国内外广泛采信的《国际民用航空公约》附件14关于机场障碍物限制面的要求，同时，基于大疆无人机本身的飞行能力、民航飞机的飞行程序，结合数据采集精度，又进行了调整。

关于”飞行地图中增设机场等敏感地区数据是否需要有关部门配合，数据共享是否协商好？”这部分的疑问，大疆给出的回应是：

“操作是在大疆的技术后台完成，截至目前没有第三方配合，所以，作为一家企业，大疆能够掌握的信息全部来自公开渠道。在中国，大疆与民航局以及空域管理部门建立了交流与合作。在海外，我们和国外可信的第三方合作，通过对方提供相关的机场信息，协助我们更好地划设禁飞区。同时我们在国外应用的GEO，用户通过实名认证后可以获得更大范围的自由度”。

换句话说，在现阶段，大疆等无人机厂商并未取得机场等敏感地区精确的地图数据信息。在所谓的“禁飞/限飞”区域划定上，仍是厂商、政府“各执一词”的局面。

五、监管的“两难”境地

借当下无人机“黑飞”事件的教训，下决心加紧无人机监管政策刻不容缓。但过于严苛的低空管制政策将进一步压缩无人机市场，与国家鼓励技术创新，新型经济驱动模式的方针可能相违。

有序放开低空管制已经成为一个大势所趋。美国从2016年8月29日进一步放宽无人机商用飞行标准。在中国，关于“放开低空领域，催生万亿产业”的呼声曾在两会提及。无论是传统的民航运输，比如客运、顺丰的航空物流，还是通用航空的喷洒农药、物探作业，无人机与飞机的出现都不同程度地促进了社会经济发展。

在与资深无人机专家、前无人机政策制定负责人交流过程中，他表示，无人机是一种新兴产业，具有高新技术、创新的特点，它解决就业、增加政府税收、增加GDP…从这个角度上看，不能对它发展进行限制，相反，要大大的鼓励、扶持，没有政策要配套政策，没有标准要制定标准，还要推动我们的标准走向世界。

相应的，对无人机的应用配套的政策、法规、标准，就要积极制定、出台、宣传、推广，包括飞行相关的空域使用。

在今年无人机相关政策和法规的趋势预测中，业内人士分析：

1）将出台类似于《一般运行和飞行规则》（CCAR-91）的一部适用于无人机的条例；
2）运输司可能会针对企业层级的出一个试点性质的文件。

六、管理经验与“黑科技”双管齐下

美国和欧洲民航主管当局将无人机融入到其空域系统中，在其路线图中规划了15-20年的工作。而在我国的无人机行业管制面临着一个更加复杂的群体、更加广阔的面积，“不会一蹴而就地解决，需要反复迭代，几轮循环才可以”，相关法规专家分析，“对中国也一样，短期内的几个政策，只能解决很少一些问题，剩下的还要摸着石头过河，一边发展一遍试验着各种政策、法规、标准、程序”。

在欧美等无人机产业更成熟的地区，主要参考2016年6月美国联邦航空局（FAA）颁布的首部专门针对小型无人机的管理规则 Part 107（具体内容可见https://www.faa.gov/news/fact_sheets/news_story.cfm?newsId=20516）。其中对于飞手的操控方式、飞行时间段、不同高度的空域分类管理作出了严格限制。但另外也需要看到的是，各国各地区实际情况差异很大，尤其在中国空域管理涉及管理部门众多，各方都要从本地实际出发来考虑问题。

“目前，我国的空域管理，由国务院、中央军委空管委统作为协调机构，统一组织、协调军民航空管单位开展工作。由军方，具体而言，是空军进行空域的使用管理。民航局方面，由空管局牵头负责。天空的使用单位，实际上有8家，民航局只是其中一家，还有包括航空体育系统（体育局航管中心）、警航、军航等单位”，无人机法规专家向智东西表示。

在产业与技术层面，反无人机行业与设备的兴起也将为低空空域安全保驾护航。

在2016年世界机器人大会中，我们看到不少无人机公司已经尝试推出无人机干扰装置与设备。海康机器人、海华电子等品牌推出的无人机干扰器正在投入行业应用，通过干扰无人机的数据链路和定位系统，设备从而达到驱离无人机或者迫使其自动降落的目的，保障低空空域安全。

七、结语

从接二连三的“黑飞”威胁事件，到相关政府收紧政策的回应，厂商与用户在权限和责任之间的权衡，以及厂商与上级管理机构的合作和沟通，我们可以看到，无人机市场的规范化不再是一个简单的行业问题，已经上升到社会群体事件。

在我国，民用无人机属于近几年兴起的新消费品类，其配套的监管政策和管理规范有待完善，部分问题存在管制空白。但就无人机行业的增长速度而言，显然走在了管制动作的前边，并且影响到空域交通的安全问题。在双方一疏一密的演进与相互作用过程中，隐患和问题日益凸显，但解决之道还需从长计议。

在这之中牵涉到经济效益与空域安全、用户权益与守法自觉、商业利益和企业责任等多对利益关系的权衡和博弈，在新兴技术与行业的发展进程中，这些问题被逐步放大和凸显。解决之道难以从过往经验直接得出，如何在兼顾各方利益的同时维护既有秩序与安全，需要的是企业、监管机构、公众三方共同的理解和推动，在这个过程中耐心和宽容将成为融合剂。

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